何怡平：城乡公交一体化与客运“黑车”治理
寒假回乡，过年回村过程发觉城乡公交降为一元了，我查了查，才知道这个政策官名为“城乡公交一体化”。
看到此名字，我不禁产生好奇，降价就降价嘛，其他方面基本也没变，这边城乡公交价格也不是没降过，为什么要取这么一个“文绉绉”的政策名字？
城乡公交一体化希望打破城乡客运“二元化”管理体制和运行机制，是连接城乡、布局合理、方便群众出行的公共客运网络模式，是换乘便捷、服务优质、安全快速的居民出行系统模式，是农村客运与城市公交实行统一管理、合理分工、有序衔接、资源共享、协调发展的一种公交发展运营组织模式。通过实现城市与乡、村客运一体公交化运作，从而最大限度地满足群众的出行需要，适应新时期经济社会城乡均等化发展。
经过查询后，我才知晓，这个政策是服务城乡一体化的系统性工程。而这样一个政策，落地后的实际效果如何？对城乡交际的另一主要方式——“黑车”产生何种影响？这两个问题是我此文分析的中心。
在下文中，笔者将主要以家乡C镇乘车状况为例，进行分析。
一、政策落地的实际效果如何？
车票价格降低，与市内公交对齐。这是最具标志性，也是群众感受最强烈的变革措施。理论上看，政府给补贴，票价降低了，老百姓出行成本降低了，这多是一件惠民的好事啊。但实际上老百姓满意吗？经过寒假我本人的亲自体会和对顾客群体的访谈，所谓的“政策收益对象”——老百姓并不这么认为。
1. 福利的挤兑效应（？）
“班车只要一块钱了，搞得大家都去坐，平常坐“面的”的人去坐，本来自己开车去城里的人也来搭班车，然后班车班次又没增加，搞得上车都要抢，有时候几辆车过去了都上不了车。” ——L先生
（“班车”是C镇对城乡公交的俗称，“面的”是对黑车的方言称呼。）
极低的公交票价，使得选择公交乘客大幅增加。
这主要有三方面来源：一是原本偏向于乘坐“黑车”的人群；二是原本自驾去市区的人群；三是原本潜在的乘车群体，过去嫌成本高而抑制自身需求，但被如今的价格释放了乘车需求。
面对福利的出台，人们不愿吃亏，趋之若鹜渴望享受。这不禁让我联想到了银行的挤兑效应。人们争先恐后渴望兑现降价福利。但在这种情况下笔者指的并不是公交公司被薅羊毛导致破产（毕竟性质不一样，公交班次有限），而是人们在挤兑过程中，产生的这种拥挤的效果使付出成本上升，福利的获得感降低，甚至不如以前的状况。C镇的公交班次在降价前后基本没有变化，这就导致扩大的乘车群体的上车难题。
2. 福利的梯度化
伴随着票价降低，公交还出台了一项新的规定：严格“一人一座”，公交车有多少座位，就只能上多少人，半小时一趟的车一次只能载20人左右，人满即发车。这一项政策不可谓不重要，否则以扩大后的乘车群体的规模强行挤上车，可能会出现武汉地铁高峰期的惨烈景象。但这是公交，超载可能将成为常态，加上城乡间较为漫长且颠簸的旅程，事故风险极高。
严格的落座规定与降价互为依托，保障改革后公交的稳定运行。但这再搭配公交车起终点的发车制，却衍生出了另一个很大的问题——沿途居民如何乘车。公交刚在起点站掉头停下，乘客便已蜂拥而上，启动的公交挂上“满载”的红纸牌，扬长而去。除非有人中途下车，否则沿途的居民毫无上车可能。而这种情况也是少之又少，因为绝大部分人的目的地当然都是市区。
笔者认为，这产生了一种福利阶梯化的情况。改革福利以起点站为中心，向终点呈指数级降低。只有在起点站的人才有条件上车，靠近起点站的人尚可付出一定的成本，通过走回起点也能勉强获取福利，但是远离起点站的人走回的成本则过大，基本享受不到福利。
在过去，受地理位置影响，离市区更近的居民前往市区，车票本来就更低，统一降价为一元后其实影响不大。但这样改革后，别说价格的福利，他们却在根源上失去了乘车的权利。降价政策反而损害了他们的利益，这样的一种落差使得沿途居民对此不满。
“原先班车来了，我们在门口招下手就能上车，现在根本不会停，我们只有往回走一段，走回到起点站，还要靠抢才能挤上去，现在半路上没办法搭得上” ——L先生
3. 关系矛盾紧张
前文分析了政策落地所带来的一些问题。作为政策执行者和受影响者最前沿的群体——司机和乘客，二者关系也受到很大影响。
司机在工作指令下，需要严格落实“一人一座”的规定。而渴望上车的乘客，在过去可以站立的传统加持下，总是会与司机爆发一些争执。
座位满后，已经踏上了前门的乘客会向司机求情渴望通融，但面对车下虎视眈眈的眼睛，“千里之堤，溃于蚁穴”，司机也是难敢通融，如果司机性格暴戾些，甚至会出现动手动脚的情况。不论轻重，发车前车门处的争执总是会消耗一番时间。
在市区一侧，更为拥挤的起点站通常还要安排工作人员对乘客进行清点和约束，额外的人员配置反而还带来了制度运行成本的增加。在政策推行初期，笔者曾听闻有不少以肉身拦车相威胁，要求司机通融上车的行为，着实有些影响不好。
乘客之间在挤上车的过程中也难免出现推搡，（以笔者这种小体格着实挤得难受），在推搡之间也可能爆发口角甚至争斗，带来民众间关系的矛盾紧张。
（C镇起点站，座位已满后，前门处差点就能抢到座位的旅客在与司机争执）
4. 路线规划问题
城乡公交一体化要求农村客运与城市公交实行合理分工、有序衔接、资源共享，这带来了城乡公交路线的调整。
农村客运的终点站通常是各汽车（东西南北）站，但随着城市化进程，这些汽车站不再位于城市边缘而位于市区内甚至较繁华的地段。为了充分利用资源，缓解交通压力，市区一侧的始发站向城市边缘变迁，只能到达城市外环再进行转乘。
虽然笔者寒假在乡乘车时并未产生路线变动问题，但近期通过亲戚了解到，前段时间C镇班线的终点站发生了改动，所幸新终点站市内公交车较多，转车较为便利。同属区里的B镇则没有这么幸运，终点站被安排在一个较为荒凉的站点，转车较为不便。
仔细思考，这似乎也是一种必然，农村客运的终点站得改到城市边缘，城市边缘不够繁华，除了蹭蹭高铁站的光，拥有较多公交的可能性是极低的，而这很难对接较大规模的农村群体的转车需求。
——B镇的K同学
有关部门应对各村镇乘车规模进行调研，调整运力，安排合理的站点展开对接，破解农民转车问题。
5. 其他问题与一些建议想法
在较为繁华的C镇，居民出行呈现严重的供不应求的情况，但在一些人数较少的村落如Z村，却出现了运力有余的现象。
——Z村的L同学
笔者寒假苦苦等车时，也发现去某地的公交开出来，鲜有人上，车内坐得稀稀落落的就出发了，而去另外一地的公交一开出来候车者蜂拥而上，你推我搡。这体现的是公交公司对各村镇客运需求的不了解，对运力分配有误，有待进一步优化。
“还有这公交车没有车站的，很多老年人为了坐一元的公交车，还在马路边风吹雨打。” ——L女士
农村的老龄化程度越来越高，这也正是公交价格优势针对的主要群体。南方多雨，精打细算的老年人宁愿受风吹雨打也要等公交车，撑一把伞，在雨中，老无所依。
“Y区城乡客运公交一体化启动后，实行公司经营、财政兜底的运营模式。该区财政、审计、交警、交通等部门，负责运行监管，规范运营行为，确保实现‘运行安全、运力投放、运行班次、票价执行’四到位。”
——引用自相关报道
通过报道的对比不难看出，城乡公交一体化改革是一个系统性的进程，还包含公路改造、站亭建设、车辆更新等等方面。区里目前的进展仅停留在浅层，缺乏多方面的协同。
以C镇为例，虽然执行了一体化改革，但公交车车型毫无变化，这也难怪我和老乡们最初以为这只是个普通的降价。当然，这并不是笔者对家乡的贬低，任何事物的发展都是一个循序渐进的过程，例如近期区里的线路规划改革，尽管存在一定失误，但也是城乡公交一体化进程的重大一步。
问及政策的总体看法，不少C镇群众反映降价是降了，但还是那么只有那些车，一人一座，还是只能便利到那么一部分人，那一部分人也是得千辛万苦才能挤上去，并且徒增了沿线上不了车、节假日上不了车的烦恼。这个政策也就那样，老百姓还是享受不到实惠。
前文提到的很多问题，其实根本上还是车辆运力不足。但凡车够了，这几个问题迎刃而解。但要车就得加补贴，加补贴就得要加钱，对于我们这种偏远十八线城市，要钱就是难解决的问题了。这么多年，政府终于提高补贴把价格压为一元，已经极为不易。以C镇为例，要满足居民的需求，班车的数量至少得翻一番，老百姓才能坐的舒坦，补贴翻倍，这是极为困难的。
如何让福利为沿线共享这也是个难题。
实行分段定额制？每一条路段给一定乘车指标？但起点站已经坐满了尚会争执，更何况把座位留给下一段的陌生人？
实行购票制？但城乡公交的主要群体是老人孩子，如何操作？此外，购票出行对于城乡公交多少有些“高射炮打蚊子”了。
农村客运进行“一人一座”一刀切的做法实为不妥。站票其实是一个蓄水池，在节假日、周末的高峰期，可以消化不少的人流量。农村路况不好，确实存在安全问题，但不可一概而论。
以笔者所在的C镇为例，傍依国道，厚柏油宽水泥，到市区半小时左右，红路灯少车辆不多，行车条件甚至不比城区差，完全有条件在支持站一定数量的人。区里其他几个发达乡镇亦是如此，不必非要坚持一刀切。
二、城乡公交改革与黑车治理
除了自驾外，笔者家乡的城乡交际主要有两种途径，一种是公交车，另一种是私人揽客的“黑车”。随着经济发展，城乡之间往来密切，但城乡公交难以满足快速增长的出行需求，同时又伴随着务农收入的下降，不少人摆脱土地无事可干。而黑车所需成本仅为数万元的车辆购置费和开车技能，门槛极低。在逐利心理和社会需求的共同推动下，“黑车”行业在城乡之际兴旺发达。
黑车和公交互为替代品，在城乡出行方式上竞争激烈。二者价格也呈现出一定对应关系。
以上图2020-2023年C镇城乡出行价格变化为例，前三年黑车价格一直以一两元的价格略高于公交。公交车以低价为卖点，按时发车运行，载客量大，速度较慢；黑车数量多，时不时过去一辆，容易搭上，价格虽略高，但座位也更舒适，中途停留少，速度较快。二者长期以来差异化竞争，各自瓜分一片市场，共同满足居民出行需求。但归根结底，黑车还是灰色经济，是不受制度认可的。
我查阅的不少文献都写道，“黑车”存在的根源是规范性公共交通的供不应求，而治理黑车的重要手段便是大力发展公共交通”。我深以为然。因而笔者最初认为在本次公交车降价下，黑车产业将遭受巨大打击，一蹶不振，消弭于公众视野中。但经过一番调研询问，我才了解到，此次城乡公交一体化改革对黑车经营有一定影响，但并不大。
1. 黑车仍然具有丰厚的生存土壤
首先，黑车在民众心中的观念仍存。
可能，在大城市中，黑车常常被塑造成夹杂外地口音、谋财害命、拐卖诈骗的典型，教导民众拒绝黑车，选择出租、公交这类更为安全规范的方式。
但笔者长久在农村长大，在口耳相传的教导中，并未有“拒绝黑车”这一信息。笔者印象中听过谁谁谁被陌生人拐骗的消息，但从未听闻搭黑车出过什么事。黑车司机操着满口方言揽客，并且只有家住在这边村镇的司机，才会往这边村镇跑车。在农村人眼中，这和班车一样，都只是进城的工具罢了，等好一阵公交等不到，路过的“面的”招呼几句就上车，这是习以为常的事情。
C镇对黑车的方言称呼为“面的”，这也更接近于面包车和的士的组合，与违法违规八竿子打不着。你可以说它贵，但不至于会说不安全违规之类的话。所谓“黑车”和公交，都是平等的进城工具罢了，无非在价格和便利性上稍有纠结。
其次，公交未能抢走多少客源。
前文有言，“黑车”存在的根源是规范性公共交通的供不应求。此次城乡公交一体化改革后，虽然在价格上公交对黑车存在碾压性的优势，无数人弃黑车而奔公交。但公交车的数量是基本不变，再加上“一人一座”的规定，公交实际增长的客源是十分有限的。
在政策初期，大家挤兑福利，对公交趋之若鹜，但随着时间沉淀，人们会发现能挤上公交的人有限，平时出行难以花那么多时间精力在等车抢座位上。待政策热度散去，不少人还是只能选择黑车出行，比如上文提到的中途乘客。这也是黑车2023年价格仍然保持在7元，与公交呈现7倍差价的底气。但这样一种差价，难免还是让乘客眼红。“不患寡而患不均”，尽管政策确实有福利，但是是少数人艰难的福利，群众有一些不满之情在所难免。
最后，黑车基本盘依旧稳固。
农村公交营业只到下午17：00。如果说白天还是公交和黑车龙争虎斗的话，那晚上就完全是黑车独霸天下了。
这次城乡公交一体化改革虽然对班次和发车间隔有了更明晰的规定，但运营时间依然未变，因而并未触动黑车的基本盘。
黑车在这段时间出于绝对的垄断地位，价格也水涨船高，从白天的7元到傍晚的10元，再到15元甚至20元。而不少来市区工地做小工，来市区做清洁工，出售农产品的农村人，他们工作苦，下班晚，本就收入微薄，没条件开私家车，却还要再遭受“黑车”翻倍价格的宰割。作为来城市奔波的贡献者，却难以享受到城市发展的福利，多少有些令人遗憾。
2. 黑车治理问题
黑车到底还是属于一个非正规的事物，是特定时代的产物。不够规范化的经营难免会带来超载、车辆安全不过关等等问题，随着时代发展应该慢慢淘汰。国家也一直在打击治理“黑车”，而笔者借此次机会，也表达一些对黑车治理的思考。
完善公共交通。黑车存在的根源是公共交通供给不足，根本上还是得完善公共交通。区里城乡公交普遍17：00结束，这可能有成本和安全上的考量，但却给黑车留下了丰富的生存空间。Y市区公交到晚上8点截止，以C镇为例，其城乡路况完全是支持与市区同步的，在运营时间上没必要一刀切，这有利于分走黑车夜晚的基本盘，打击黑车，进一步为民众谋福利。既然是城乡公交一体化，为何在运营时间上差距如此之大？
部门联合打击。据笔者了解，区对黑车的治理主要集中在运管所在特定路口对黑车的排查，俗称“顶车”。虽说罚金高达数千，但实际的治理效果一般，黑车司机们往往收到消息，从其他路跑车，运管所防不甚防。但如果政府切实想治理的话倒也并非难事，多部门联合打击易如反掌。黑车司机往往得主动拉客，这简直就如黑夜中的萤火，寻捕不费吹灰之力。也许政府也承认现有的公共交通难以满足出行需求，默许黑车存在，那么这样的“顶车”又如何理解？
引导黑车合法。前面已经多次提及，黑车存在的根源是公共交通供给不足。那既然现有的财政不足以支持公共交通更大规模发展，完全占据市场，那黑车的存在就有其合理性。客观存在的出行需求摆在那里，与其让它野蛮生长，催生出灰色经济，为什么不加以合理的引导？在某种程度上，黑车是城乡出行的功臣，弥补了规范化交通的供给不足，同时也一定程度上缓解了乡村就业问题。引导黑车安全规范驾驶，在合规框架下使黑车不黑，既是对居民出行需求的交代，也是社会安定运行的需要。
三、其余思考
1. 关于城乡公交一体化进程的差异
Y市作为地级市，下辖一区六县三市，Y区是中心城区坐落处。作为政治中心，Y区的城乡公交一体化在2022年末启动，其进程在当地不能说是领头羊，也只能说是不拖后腿。
2010年4月17日，F市在全省率先启动了城乡公交一体化改革试点工作。
2015年3月6日，Z市开全省先河，在市内推行城乡客运1元票价，群众坐客运班车进城，无论远近，都只要1元。
2018年1月8日，G市城乡客运一体化更新纯电动公交车开通仪式在该市汽运公司车站举行。
2022年2月28日，Y县举行了城乡公交一体化运营启动仪式。
2022年12月9日，Y区城乡公交一体化启动仪式在Y市汽车总站站前广场举办。
Y区偏安一隅，在数年前，F市、Z市、G市这三个县级市的经济是牢牢压过Y区一头的，尽管近年来Y区发展速度较快，勉强超过了Z市，但还是离经济第一的F市差距甚大。并且，Y区的发展是建立在庞大的人口基数之上，坐拥一百一十多万的人口，Y区的人均GDP为全市倒数第一。
2022年2月份启动城乡公交一体化的Y县，虽然经济并不突出，但近年来，凭借当地丰富的锂矿资源大力发展，取得了全市经济增速第一的成绩。并且2022年Y县的一般公共预算收入增速极为惊人，高达38.9%，远超其他县市，再加上其位于Y县地理位置中心地区，除具备经济能力也有一定的现实需要，开展公交改革似乎也在情理之中。
2. 正规就业与非正规就业
如《国家的视角》中所说，“清晰性是国家机器的中心问题”。笔者认为，国家的规章也是突显清晰性的工具。国家以其自身设计的社会秩序，确定出一系列合规的、正当的职业，这些职业在法规的约束，便于国家机器管理。
但人为设计的规章难免有局限性，容易忽视鲜活的、真实的社会现实。社会是有生命的结构，存在多样性和流动性。为了满足相应的现实需要，社会自发衍生出一系列非正规职业。这些职业虽然在国家的设计之外，但是发挥着极为重要的作用——对正规就业和秩序设计的缺口进行补足，促进社会稳定运行和发展。
城乡公交是国家设计的秩序下，为了满足城乡出行而出现的。但社会现实情况下根本不足以包容这些需求，因而自发形成了“黑车”这一非正规就业。
随着现代化国家的发展，社会秩序不断完善，我相信这些非正规职业或失去其生存土壤，或被秩序“招安”，被容纳进更完善的秩序中，成为正规就业的一份子。而此时社会或许也将发生新的变化，在新的社会现实的基础上诞生出新的非正规形态。
3.现代化
今年寒假，《中国奇谭》第四话——《乡村巴士带走了王孩儿和神仙》勾起了无数人的乡愁。
剧中，乡村巴士作为现代化普及的隐喻，带来了科学的视角和全新的认知，带走了一抹奇幻的色彩。而现在，乡村公交进一步发展，展现出的是现代化的进一步深入，不仅是城乡进一步融合的物质现代化，也是传递安全、规范出行观念的精神现代化。
现代化逐渐征服传统、征服乡村，包容我们每个人。回首望去，很难说现代化之路一定是正确的，它吞噬了我们对过去、对童年、对乡土的留恋，但它也确确实实改善了我们的生活，提高了生活质量。在此浪潮之下，人类的社会结构、个体认知也随之而改变。也许，适应现代化，生活秩序被城市文明所收编，是人类注定的进化之路？
（何怡平，武汉大学政治与公共管理学院2021级本科生）